关于构建完善非煤矿山安全风险分级管控

和隐患排查治理双重预防工作

机制建设的指导意见

各市安全生产监督管理局：

为认真贯彻落实国家和我省有关安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制（以下简称双重预防机制）建设的总体部署，强化安全风险管控和隐患排查治理，有效防范和遏制重特大事故，保障人民群众生命财产安全，根据国务院安委会办公室《关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》（安委办〔2016〕11号）、《辽宁省人民政府关于推进安全生产风险预防控制体系建设的意见》（辽政发〔2016〕69号），结合我省实际，现提出如下指导意见：

一、总体要求

（一）总体思路。

深入贯彻《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》，按照党中央、国务院和省委、省政府关于构建风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制的重大决策部署，认真落实国家安全监管总局《遏制非煤矿山领域重特大事故工作方案》，以安全风险辨识和管控为基础，从源头上系统辨识风险、分级管控风险，努力把各类风险控制在可接受范围内，消除和减少事故隐患；以隐患排查和治理为手段，及时找出风险管控过程中出现的缺失、漏洞和风险控制失效环节，坚决把隐患消灭在事故发生之前；以科学预防和精准监管为目标，进一步完善分级监管和属地管理制度，针对高风险和存在重大隐患的重点领域、重点区域、重点矿山、重点部位和关键环节，实施差异化、精准化安全监管，从根本上防范非煤矿山重特大事故的发生。

（二）工作目标。

2018年6月底前，国家、省试点单位初步建立“风险源辨识、风险评估、科学分类、过程控制、持续改进、全员参与”的系统管控体系，形成安全风险受控、事故隐患自治的双重预防机制和运行模式，总结一批可复制、可推广的成功经验，以点带面推进各地双重预防机制建设。

2019年11月底前，各地在企业风险评估的基础上，科学评定每家矿山的安全风险等级，绘制本区域非煤矿山“红橙黄蓝”安全风险等级电子分布图，完善分级分类监管制度，形成企业安全风险自辨自控、隐患自查自治，政府领导有力、部门监管有效、企业责任落实、社会参与有序的工作格局，提升安全生产整体预控能力，夯实遏制重特大事故的坚实基础。

2020年11月底前，实现全省非煤矿山领域“事故风险清晰可控、隐患排查治理到位、应急救援科学有序、控防体系运行有效”目标，有效防范和遏制非煤矿山重特大生产安全事故，确保全省非煤矿山安全生产形势根本好转。

（三）基本原则。

1.试点示范原则。省安全生产监管局负责指导本溪钢铁（集团）矿业公司歪头山铁矿、西钢集团灯塔矿业有限公司小汪沟铁矿、桓仁矿业有限公司选矿厂尾矿库3家国家级双重预防机制建设试点单位开展双重预防机制建设试点工作。各地要积极探索创新，抓住重点领域、重点区域，紧盯重大风险、重大隐患，确定相应的试点单位，指导企业建立安全风险受控、事故隐患自治的双重预防机制和运行模式，形成一批可复制、可推广的成功经验，通过树立典型，以点带面，循序渐进推进双重预防机制建设。

2.风险优先原则。以风险管控为主线，紧盯单班井下作业人数超过30人、开采深度超过800米、“三下开采”、水文地质条件、工程地质条件、井下系统复杂、采空区和旧巷较大未治理的地下矿山，边坡高度超过100米、一个矿体存在两个以上开采主体的露天矿山，总容量大于100万立方米、总堆置高度大于50米、单段堆置高度超过20米以及场地不良、复杂的排土场和尾矿库“头顶库”等重大安全风险，通过科学辨识评估和严格分级管控，筑牢非煤矿山领域安全生产的第一道防线。

3.系统防控原则。从人、机、环、管四个方面综合研判，从风险管控和隐患治理两道防线，全面建立覆盖矿山企业和外包施工单位，覆盖矿山规划、设计、建设、运营、关闭全过程，覆盖重点设备设施、重点岗位、重点工序和重点部位的双重预防防控体系，努力把风险管控挺在隐患之前，把隐患排查治理挺在事故之前。

4.全员参与原则。要将双重预防机制建设各项工作责任分解落实到企业的各层级领导、各业务部门和每个具体工作岗位，组织全员开展双重预防机制建设教育培训，开展全员、全天候、全过程的安全风险辨识，落实风险管控措施，真正做到全员参与、人人有责。

5.持续改进原则。要通过辨识风险、排查隐患，落实风险管控和隐患治理责任，实现安全风险辨识、评估、分级、管控和事故隐患排查、整改、消除的闭环管理。要将风险分级管控、隐患排查治理和安全生产标准化等工作有机结合，定期评估双重预防机制运行情况，持续改进、不断完善，促使双重预防机制建设水平不断提升。

6.分级管控原则。企业要对辨识的风险和排查的隐患实行分级管控，强化对重大风险的管控和重大隐患的治理，实现风险可控、隐患可防的目标；各级安监部门明确各自的监管重点，对辖区内企业实行分级分类、差异化动态监管，要落实针对性监管措施，提升科学化、精准化监管水平。

二、着力构建完善非煤矿山企业双重预防机制

非煤矿山企业要按照《转发国家安全监管总局办公厅关于开展非煤矿山双重预防机制建设试点工作的通知》（辽安监非煤〔2017〕32号）中的《非煤矿山企业构建双重预防机制基本流程（试行）》，结合自身实际，开展双重预防机制建设。

　　（一）建立工作机构和制度。

　　非煤矿山企业要建立包括主要领导、分管领导、安全管理人员、专业技术人员、班组长、员工代表（经验丰富的员工）在内的专门领导小组，负责制定双重预防机制建设的相关工作制度和工作方案，明确工作目标、实施内容、责任部门、保障措施、工作进度和工作要求等，明确专门协调部门，牵头组织各部门分岗位、分工种开展风险辨识和隐患排查，建立完善风险分级管控与隐患排查治理双重预防工作体系。企业自身技术力量不足，首次辨识可聘请外部机构或专家帮助开展相关工作。

　　（二）开展全员教育培训。

　　全体人员风险管理的意识和技能是双重预防机制建设的基础，非煤矿山企业尤其是中小型矿山企业，要根据基础薄弱、技术人员匮乏、员工尤其是外包队伍员工整体素质较差的客观实际，对包括主要负责人、管理人员、普通员工和外包单位管理及作业人员在内的全体人员进行有针对性的持续培训。要组织开展关于风险管理知识、风险辨识评估和双重预防机制建设方法等内容的培训，使全体员工真正树立起风险意识，掌握双重预防机制建设相关知识，具备参与风险辨识、评估和管控的基本能力。

　　（三）合理划分评估单元。

　　非煤矿山企业要对现有的生产系统、设备设施等进行全面梳理，按照管理层次（岗位、班组、车间、厂矿、企业五级）或生产系统（地下矿山：开拓、采矿、提升运输、防排水、通风、供配电、充填、压气、通讯、供水消防、工业场地、排土场等；露天矿山：开拓运输、采矿（穿孔爆破）、边坡、供配电、防排水、排土场、工业场地及周边环境等；尾矿库：放矿筑坝、坝体（包括排渗）、排水、回水、周边环境等）划分风险辨识和评估单元，其中岗位单元是安全风险评估的最基本单元。

　　（四）全面辨识各类风险。

　　非煤矿山企业要充分调动员工的积极性和创造性，发动全体员工特别是生产一线作业人员参与安全风险辨识，利用岗位人员对作业活动熟悉的优势，对单元中的作业活动、作业环境、设备设施、岗位人员、安全管理等方面进行全面的安全风险辨识。要突出关键岗位或危险场所，尤其是采掘、提升、爆破、通风、排水等关键岗位和大面积采空区、头顶库、高陡边坡、排土场、水文地质条件复杂采掘工作面、深部矿井岩爆区域等危险场所的安全风险辨识，将风险影响因素、成因、可能的影响范围和事故类型查明，将其作为管控风险、遏制重特大事故的重点。

　　（五）开展风险评估分级。

　　在全面辨识安全风险的基础上，要认真分析风险导致事故的条件、事故发生的可能性和事故后果严重程度，通过定性或定量的风险评估方法确定每一项安全风险的等级。安全风险等级从高到低依次划分为重大风险、较大风险、一般风险和低风险四级。安全风险评价完成时，要形成企业安全风险评估结果表。在对单元风险进行评价的基础上，还要对企业各生产区域的风险进行综合评价。对于每个生产区域，可以根据安全风险关联或组合情况，按照短板原理选择单元安全风险的最高等级作为该生产区域的安全风险等级，也可采用综合加权的方法确定其区域安全风险等级。

　　（六）绘制安全风险空间分布图。

　　非煤矿山企业要根据风险评估分级的结果，分别用红色、橙色、黄色、蓝色标示重大风险、较大风险、一般风险和低风险的生产区域，在矿区总平面布置图、井上井下工程对照图、尾矿库周边环境图等图纸上绘制全矿“红橙黄蓝”四色安全风险空间分布图，并用信息化手段将矿山内部各生产区域的安全风险等级展示出来。对于重要单元或区域，可根据风险管控的需要绘制单独的风险分级分布图，如对大型复杂系统，可按生产中段平面分层绘制。

　　（七）建立安全风险清单。

　　非煤矿山企业要针对辨识出的每一项安全风险，落实具体的责任单位、责任人，形成“一企一册”的安全风险清单，风险清单应包括风险名称、风险位置、风险类别、风险等级、管控主体（公司、车间、班组、岗位）、管控措施等内容。要对辨识的重大安全风险登记造册，对重大风险存在的作业场所或作业活动、工艺技术条件、技术保障措施、管理措施、应急处置措施、责任部门及工作职责等进行详细说明，并及时上报属地安全监管部门备案。

　　（八）制定风险管控措施。

　　非煤矿山企业要从管理、制度、技术和应急等方面综合考虑，通过消除、终止、替代、隔离等措施消减风险或采用管理和监控手段监控风险，确保每一项安全风险控制在可接受范围内。要重点抓好高风险工艺技术、高风险设备设施、高风险材料和高风险岗位的防控，抓好中毒窒息、火灾爆炸、透水、坠罐跑车、大面积冒顶、尾矿库溃坝、钻井井喷、硫化氢中毒等风险防控，抓好外包队伍施工、井下动火作业等环节的风险防控。要注重先进适用技术的应用，加强远程监测预警、自动化控制和紧急避险、自救互救的能力建设，积极推进“机械化换人、自动化减人”，严格执行设备定期更新，及时淘汰落后工艺装备。

　　（九）实施安全风险分级管控。

　　非煤矿山企业要对现有管理流程进行梳理，优化完善安全管理体系相关要求、标准和制度，将安全风险分级管控整合到现有管理体系尤其是安全生产标准化体系中，融入到企业的整个生产活动与业务流程中，使之成为企业管理过程中的一部分。要根据安全风险分级结果，明确各等级安全风险相对应的企业、车间、班组和岗位人员分级管控的范围和责任，将责任分解到与生产过程相关的领导、部门、车间、班组的每个人，形成企业安全风险分级管控表。要重点关注和管控较大以上安全风险，对于重大风险和较大风险应实施多级联合管控，确保管控措施落实到位，有效遏制重特大事故。要加强岗位风险管控，员工进入作业岗位时，必须对岗位的安全风险状况和各项管控措施进行安全确认，并进行班组危险预知、设备检查等活动，消除不规范行为，做到任务到人、责任到岗、管控到位。企业现场安全管理人员要做好安全风险预知预控的复核检查，确保管控措施有效落实。对岗位出现的异常情况或临时生产活动应立即进行现场风险分析，制定相应对策措施，在管控措施落实后方可进行后续相关活动。

　　（十）建立安全风险公告警示制度。

　　非煤矿山企业要建立完善的安全风险公告制度，在矿山入井（坑）口、交接班室等醒目位置和重点区域分别设置安全风险公告栏。将危险有害因素、事故类型、后果、影响范围、风险等级、管控措施和应急处理方式、措施落实责任人、有效期、报告电话等信息标识清楚，公告内容应及时更新和建档。同时，将风险点的有关信息及应急处置措施告知相邻企业单位。要制作重点岗位安全风险告知卡，标明岗位安全操作要点、主要安全风险、可能引发的事故类别、管控措施及应急措施等内容，便于员工随时进行安全风险确认，指导员工安全规范操作。要将岗位安全风险告知卡作为岗位人员安全风险教育和技能培训的基础资料之一，并在应用中不断补充完善。

　　（十一）加强变更风险管控。

　　凡是企业生产工艺流程和关键设备设施发生变更，一律要重新开展全面的风险辨识，完善风险分级管控措施；凡是企业组织机构发生变化，一律要评估、改进风险分级管控和隐患排查治理的制度措施，落实责任主体，确保风险可控、隐患可查；凡是企业发生伤亡事故，一律要对风险分级管控和隐患排查治理运行情况进行重新评估，针对事故全链条修正完善双重预防机制各个环节；对于金属非金属矿山采掘工作面、生产巷道、运输道路、边坡、尾矿坝等处于不断变化中的作业场所，应随变动情况适时进行安全风险评估，并及时调整管控措施。

　　（十二）强化检查督促落实。

　　非煤矿山企业要根据工作实际要求和职责分工，从矿级领导、车间（部门）领导直至班组长，层层带头示范，级级传导压力，逐月对安全风险管控措施和责任落实情况进行检查，在日常管理中对相关单位、责任人通过查阅相关记录、抽样检查、现场考试等方式，对其安全风险管控认知、岗位风险识别、管控措施落实等方面进行检查，并认真做好检查记录，检查记录应真实、准确、可追溯，确保各项风险管控措施落到实处，避免出现重形式、轻实效的问题。

　　（十三）深化隐患排查治理。

　　非煤矿山企业要建立完善隐患排查治理制度，按照《辽宁省生产经营单位隐患自查自报管理办法（试行）》要求，完善隐患排查治理自查自报自改机制和现有的工作流程，实现隐患排查、登记、评估、治理、报告、销账的闭环管理。制定企业、车间、班组、岗位隐患排查标准和清单，明确领导层、安全管理部门、车间、班组、岗位排查事项、内容、时间、频次、责任和治理要求，规定隐患排查上报和治理时限，建立隐患排查台账，及时将隐患排查治理信息录入《辽宁省隐患排查治理信息系统》。对排查出的隐患做到资金、责任、时限、措施、预案“五落实”，对于重大隐患，要按照相关规定报送安全监管部门。事故隐患整治过程中无法保证安全的，应停产停业或者停止使用相关设施设备，及时撤出相关作业人员，必要时向当地人民政府提出申请，配合疏散可能受到影响的周边人员。对照《国家安全监管总局关于印发〈金属非金属矿山重大生产安全事故隐患判定标准（试行）〉的通知》（安监总管一〔2017〕98号），排查出的重大生产安全事故隐患，应及时向属地安全生产监管部门报告，同时制定并实施严格的隐患治理方案。

　　（十四）强化实施绩效考核。

　　非煤矿山企业要制定安全风险分级管控和隐患排查治理绩效考核办法和经济责任制考核细则，依据检查结果，重点从风险评估与实施职责落实、风险管控流程覆盖的深度和广度、风险管控措施落实情况、事故隐患排查治理情况、企业实际安全绩效等方面进行综合考核，并对相关责任人进行必要的奖惩激励，确保按进度计划完成风险管控和隐患排查治理任务，实现双重预防工作绩效。

　　（十五）提升信息化管理水平。

　　非煤矿山企业要充分利用现有的信息化平台和隐患排查治理系统，建立企业安全风险管控信息平台，构建完整的安全风险数据库，开发与安全风险管控相适应的处理模块和表单，将风险类型、风险等级和相应管控措施清单，以及安全风险管理制度、安全风险辨识技术支撑体系信息（安全风险事件库、安全风险辨识方法模型库、相关标准等）包含其中，并逐步将信息平台与相关单位和政府监管部门的信息终端通过互联网连接，实现企业安全生产信息与政府及各部门互联互通、信息共享，逐步实现政府及有关部门对企业风险分级管控和隐患排查治理情况的实时监控，以及对企业安全风险的实时感知，实现事故后治理向事故前风险管控的转变。

　　（十六）构建常态化工作机制。

针对日常和定期检查中发现的生产安全事故隐患以及安全风险管控措施落实不到位的情况，要认真分析原因，剖析安全风险分级管控体系中存在的制度漏洞和管理缺陷，对发现的偏差及时逐项纠正，确保实现双重预防机制的持续改进和闭环管理。要将安全风险分级管控体系与隐患排查治理、安全标准化建设有机融合，通过风险分级管控和隐患排查治理，夯实标准化工作基础；通过隐患排查治理，查找风险管控措施的失效、缺陷或不足，完善风险分级管控措施，降低事故发生风险；通过安全标准化体系规范运行，推动风险分级管控和隐患排查治理循环改进，促进双重预防机制有效实施。

三、健全完善双重预防机制的政府监管体系

（一）全面加强源头管控。

　　要严格安全准入条件，对开采规模、安全距离、建设规划、服务年限、设备及工艺等不符合国家、省相关政策要求的一律不予许可审批；要严格工艺设备和人员素质准入，严禁使用国家明令禁止或淘汰的设备和工艺，建立实施非煤矿山主要负责人、安全管理人员、从业人员准入制度，达不到准入条件的一律不准上岗。

　　（二）实施分级分类安全监管。

　　各地区要督促指导企业落实主体责任，认真开展双重预防机制建设工作。要结合已经实施的非煤矿山安全生产风险分级监管，在企业全面辨识安全风险、完成评估分级、落实分级管控措施的基础上，综合考虑企业安全业绩、安全标准化、固有风险、生产规模、开采方式等因素，重新评定矿山安全风险等级，及时调整、转换原风险等级。要通过实行“网格化”管理明确每一座非煤矿山的安全监管责任主体，加强督促指导，对安全风险管控不到位和隐患排查治理不到位的，要严格依法查处。

　　（三）重点关注固有风险。

　　各级安监部门要重点关注以下固有风险，按照《辽宁省非煤矿山主要危险部位安全管控方案》，严格落实各项安全管控措施：

　　地下矿山：单班入井人数超过30人、每次提升人员超过9人、开采深度超过800米、“三下开采”、遗留采空区和旧巷较多未治理以及水文地质条件、工程地质条件、井下系统复杂或者周边环境复杂。

　　露天矿山：边坡高度超过100米、一个矿体存在两个以上开采主体以及工程地质条件或者周边环境复杂。

　　排土场：总容量大于100万立方米、总堆置高度大于50米、单段堆置高度超过20米以及场地不良、复杂。

　　尾矿库：“头顶库”、库容超过1亿立方米、坝高超过200米以及库址地质条件或者周边环境复杂。

　　陆上石油天然气开采企业：井口产出天然气中硫化氢含量超过20ppm、原油站场储罐容量超过3万立方米、天然气站场净化处理能力超过100万立方米/天或者周边环境复杂。

　　（四）实行差异动态监管。

　　各地区要结合自身监管力量，制定科学合理的监督检查计划，对不同风险级别的区域、企业确定不同的监督检查频次、监督检查重点内容，实施差异化监管。要定期对辖区内各区域、企业的安全风险进行评估，动态确定风险等级，并相应调整管控措施。要紧盯重大安全风险，落实重点安全监管措施，确保重大安全风险控制在可接受范围。要采取“双随机”、突击暗查、交叉检查、联合执法、专家会诊等方式，指导督促企业有效防控各类安全风险，全面排查整治各类安全隐患，推动企业加快双重预防机制建设。

　　（五）加快推进信息化建设。

　　要以《辽宁省隐患排查治理信息系统》建设为契机，推进安全风险分级管控、隐患排查治理等安全生产大数据等信息技术应用，实现各级政府、有关部门、企业及社会服务组织之间的互联互通、信息共享。针对高风险和存在重大隐患的重点区域、重点企业、重点部位和关键环节，加强远程监测、自动化控制、自动预警和紧急避险等设备设施的使用，提升风险管控和隐患排查治理能力。

　　（六）完善相关政策措施。

　　各地区要加大政策引导力度，要鼓励企业使用新工艺、新技术、新设备等，推动非煤矿山企业逐步实现“机械化换人、自动化减人”，有效降低安全风险。加强企业安全生产诚信制度建设和部门联合惩戒，充分发挥市场机制作用，促进企业主动开展双重预防机制建设。

　　（七）深入推进企业安全生产标准化建设。

　　各地区要引导企业将安全生产标准化创建工作与安全风险辨识、评估、管控，以及隐患排查治理工作有机结合起来，在安全生产标准化体系的创建、运行过程中开展安全风险辨识、评估、管控和隐患排查治理。要督促企业强化安全生产标准化创建和年度自评，根据人员、设备、环境和管理等因素变化，持续进行风险辨识、评估、管控与更新完善，持续开展隐患排查治理，实现双重预防机制的持续改进。

四、工作要求

        （一）强化组织领导。

　　各地区要将非煤矿山双重预防机制建设摆上重要议事日程，切实加强组织领导，周密安排部署。要组织制定具体实施方案，明确工作内容、方法和步骤，落实责任人，加强工作力量，确保各项工作任务落到实处。要紧紧围绕遏制重特大事故，突出重点地区、重点企业、重点环节和重点岗位，抓住辨识管控重大风险、排查治理重大隐患两个关键，不断完善工作机制，深化安全专项整治，推动各项标准、制度和措施落实到位。

　　（二）强化示范带动。

　　各地安全监管部门要积极协调和组织专家力量对试点单位进行指导，及时帮助企业解决试点工作中遇到的困难和问题；遇到重大问题，应及时向省安全生产监管局反映。要加强检查推动，督促指导试点单位深入分析研究，定期梳理和总结可复制、可推广的经验举措及其成效；对消极应付、工作落后的，要退出试点。要通过示范引领、以点带面，在辖区内全面推进非煤矿山双重预防机制建设。

　　（三）强化督促检查。

　　各地区要加强对企业构建双重预防机制情况的督促检查，积极协调和组织专家力量，帮助和指导企业开展安全风险分级管控和隐患排查治理。要把双重预防机制建设工作与非煤矿山年度重点工作、安全生产专项整治、安全标准化建设等工作融合推进，确保双重预防机制建设工作顺利开展。要充分发挥专业技术机构和专家在双重预防机制建设中的作用，着力解决双重机制建设中存在的突出技术问题。

请各地区于2017年12月20日前将本地区非煤矿山双重预防机制建设工作方案上报省安全生产监管局。

联系人及电话：孙鹏，024-86930166。

 

 

　　　　　　　　　　　辽宁省安全生产监督管理局                  

2017年11月20日                            

备注：此件由原辽宁省安全生产监督管理局制定。